《苏州市公共工程审计监督办法》（以下简称《办法》）是市政府2018年政府规章计划项目，已于2019年2月11日经市政府常务会议讨论通过，自2019年5月1日起施行。现将《办法》制定情况说明如下：

一、修订《苏州市政府公共工程审计监督办法》的必要性

《苏州市政府公共工程审计监督办法》（以下简称“原办法”）于2003年7月1日开始实施，首次明确提出了对苏州市重点公共工程实行竣工决算必审制度，为苏州市政府投资项目审计工作提供了有力的支撑和保障。与实施前相比，政府重点公共工程投资审计覆盖面和审计效果显著提升。但随着投资审计形势的变化，在规范审计职权、健全审计机制、突出审计重点、加大监督力度等方面，原办法的某些规定已不适应现实需要，亟待修改和完善，具体表现在以下几个方面：

一是与上位法保持一致的需要。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）、《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《实施条例》）先后于2006年、2010年进行了修订，原办法中有些规定已明显滞后于上位法。比如，《实施条例》明确提出政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的项目，以及未全部使用财政资金，但财政资金占项目总投资的比例超过百分之五十，或者占项目总投资的比例在百分之五十以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的项目。由于原办法制订较早，有关政府投资项目范围的界定还不够科学合理，需要对相关的规定进行修改，使之与上位法保持一致。

二是落实审计工作新要求的需要。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）明确提出了审计机关要根据本地区公共投资项目情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则，对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程加强审计监督。原办法提出的重点公共工程必审制已不适应上述新的工作要求，需要通过修订对投资审计工作重新定位。

三是合法有效运用审计结果的需要。2017年，全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》认为，地方性法规中“规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工决算的依据”是“与法律相抵触”、“超越地方立法权限”，应当“予以清理纠正”。因此，原办法中“重点公共工程的建设单位在签定承发包合同时，应明确以审计结果为价款结算依据”的条款应及时修改。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）要求各级审计机关要严格遵守审计法等法律法规，进一步健全和完善投资审计制度，认真履行工程结算审计法定职责，对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿。因此，新办法需要对审计机关如何依法履行工程结算审计职能做出具体明确。

四是充分发挥审计监督作用的需要。为进一步发挥审计在党和国家治理中重要作用，促进苏州市政府投资项目审计更加规范、有序，需要通过修订原办法强化部门间协作、审计发现问题的整改力度、以及审计结果充分利用等问题。同时，《江苏省审计厅关于印发进一步完善和规范投资审计工作实施意见的通知》中要求审计机关应促进各建设主体和主管部门切实承担起管理责任，注重发挥内部审计和社会审计的作用，推动形成监督合力，也需要通过修订原办法突出问责、行政指导等要求。

二、《苏州市公共工程审计监督办法》的起草过程

修订《苏州市政府公共工程审计监督办法》被列入2018年市政府规范性文件修订计划后，苏州市审计局成立了起草工作小组。起草工作小组赴合肥、宜昌、武汉三市审计局进行了考察学习。起草工作小组在全面学习借鉴外地经验、请示咨询江苏省审计厅的基础上，结合苏州市政府投资项目审计工作实际，起草了《苏州市公共工程审计监督办法》（草案征求意见稿）。8月下旬苏州市审计局将草案发至财政、发改、住建等19个市有关部门和单位、7个国资委管理企业及14个政府代建库内单位征集意见，同时报省审计厅、下发至苏州市下辖的区、县审计局进行了征求意见。9月下旬在苏州市政府、苏州市审计局两个门户网站上对办法的征求意见稿进行了公示，广泛征集公众意见。苏州市审计局综合反馈意见对草案做了进一步修改后，依照法定程序上报市政府，经市法制办合法性审查，组织征求意见，会同相关部门集中研究修改后，按规定提交市政府常务会议审议通过。

三、《苏州市公共工程审计监督办法》的主要内容

原办法共35条，修订后的办法为27条，其中：新增7条，删除15条，完全修改7条，部分修改12条，保留1条，主要在以下几个方面进行了修订：

（一）进一步规范审计职权行使

一是明确审计监督范围。为了与《实施条例》第二十条相衔接，进一步明确审计监督范围，保证对涉及公共利益和公共资金、国有资产、国有资源使用效益的建设项目的审计监督力度，将原办法的题目《苏州市政府公共工程审计监督办法》修改为《苏州市公共工程审计监督办法》。同时，修订后的办法第三条在参照《江苏省审计条例》第十九条的基础上，将苏州市公共工程审计监督范围确定为：一是政府投资和以政府投资为主的项目；二是全部和主要使用政府部门管理或者受政府委托管理的公共资金的项目；三是政府与社会资本合作，且政府拥有项目建设、运营实际控制权的项目；四是国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）投资的项目；五是法律法规规定的其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目。相应地，将审计机关对与上述建设项目直接相关的代建、勘察、设计、施工等单位的监督范围和方式，按照《实施条例》的规定从原来的财务收支审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

二是调整公共工程审计内容。审计署《政府投资项目审计规定》（审投发〔2010〕173号）第六条的规定，环境保护情况应当纳入政府投资项目审计事项的范围，而原办法没有规定。因此，为了使审计事项的内容更加全面、完整和规范，修订后的办法第十一条在参照《政府投资项目审计规定》第六条、《江苏省审计机关投资审计操作指引（试行）》（苏审办发〔2018〕17号）附件投资审计内容清单的基础上，结合苏州市实际，对原条款进行了更为全面、规范的表述。

同时，按照国家审计署的要求，审计机关应以服务深化投资体制改革、提高投资绩效、保障项目有效落地、促进反腐倡廉为目标开展公共工程审计，重点关注建设管理体制机制等宏观层面问题。修订后的办法中据此强调了公共工程的审计目标和重点。

三是理顺工程结算、决算审计结果的法律关系。工程审计结果约束的是被审计单位使用管理国家建设资金的行为，对国家建设资金投入的真实性负责。因此，修订后的办法第二十条规定，建设单位应建立工程结（决）算差错调整机制，对工程结算及竣工财务决算审计中发现结（决）算不实的工程款项，应根据审计决定据实列支建设成本。

（二）充分发挥审计监督作用

一是强化审计的独立监督地位。为保障审计独立行使审计监督权，避免集运动员与裁判员角色于一身，根据审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，修订后的办法第四条明确规定了审计不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程计量、变更管理、工程结算及竣工财务决算的编制和审核等管理相关的活动。

二是建立公共工程审计协作机制。为了使审计机关、项目审批部门和有关主管部门对全市公共工程的信息有更为全面的掌握，我们在修订后的办法中新增了第六条，明确了审计机关应当会同项目审批部门和有关主管部门建立投资项目的信息共享和协作配合机制，并进一步细化了信息共享和协作配合的内容。修订后的办法第二十一条、第二十二条规定了审计发现问题的移送范围及处置要求，进一步强化了部门协作。

三是强化了对内审的行政指导。内审工作是审计的重要力量，内审监督更加直接，对本单位的情况更加清楚，监督也更加高效。修订后的办法第七条明确了国家审计的行政指导职能，强调国家审计、内部审计、社会审计三者共同发力，做好公共工程审计。

（三）强调计划编制与审计结果运用

一是强调审计计划在公共工程审计工作中的龙头地位。审计机关应制定中长期规划，对公共工程审计进行统一谋篇布局。在此基础上，每年依据政府批准的年度计划进行审计。修订后的办法第八条至第十条对计划编制的连续性、编制要求等进行了具体的规定，为依法有序开展审计监督提供了有力的保障。

二是强调审计结果运用。为了保证公共工程资金安全，维护国家和建设单位的合法权益，增强审计结果的执行力，其中第二十条明确了建设单位是执行审计结果的第一责任人，竣工决算审计结果应作为财政部门批复依据，第二十三条强调主管部门应重视审计结果的运用，第二十四条从信用管理角度加大对参建单位的审计结果运用力度。